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O que é a estabilidade que os futuros servidores públicos podem perder

Reforma administrativa mexe na garantia criada para assegurar autonomia na atuação de funcionários públicos, mas que também virou escudo para os que têm baixa produtividade

Publicado em 09/09/2020 às 19h16
Atualizado em 09/09/2020 às 19h22
Data: 09/01/2020 - ES - Vitória - Ministério da Economia, Centro de Vitória - Editoria: Economia - Fernando Madeira - GZ
Proposta de reforma administrativa foi elaborada pelo Ministério da Economia do governo Bolsonaro. Crédito: Fernando Madeira

O fim da estabilidade para a maioria dos futuros servidores públicos pode ser considerado um dos pontos mais controversos da proposta de reforma administrativa encaminhada pelo governo federal na última quinta-feira (03) ao Congresso. O texto preparado pela equipe de Paulo Guedes, ministro da Economia, cria cinco tipos diferentes de servidores e garante estabilidade, após três anos, apenas para um deles: servidores de carreiras típicas de Estado, ou seja, aquelas que não existem na iniciativa privada, como policiais, bombeiros militares e auditores fiscais. Os demais servidores, mesmo concursados, não teriam a garantia.

Se for aprovada como foi proposta pelo governo, a reforma só vai alterar a realidade de quem ingressar no serviço público futuramente, deixando de fora atuais servidores. Além disso, militares das Forças Armadas e membros de Poderes, como juízes e parlamentares, não serão atingidos, nem os que ocupam cargos atualmente e nem os que ingressarem na carreira depois.

Mas o que é essa tal de estabilidade e por que ela foi criada? 

O QUE É ESTABILIDADE PARA SERVIDORES PÚBLICOS?

A estabilidade é uma garantia prevista pelo artigo 41 da Constituição Federal para servidores públicos. A primeira vez que ela foi citada, de acordo com o doutor em administração pública de governo e professor da Ufes Alexandre Reis Rosa, foi na Constituição de 1934.

Embora ela seja um direito constitucional, não é absoluta. A lei já prevê situações em que os servidores podem ser demitidos. O advogado Diego Moraes, especialista em direito administrativo, explica as hipóteses:

  • Decisão judicial, em caso de anulação de concurso ou improbidade administrativa contra o servidor
  • Processo administrativo demissional, se o servidor descumprir algum dever que tem como sanção a demissão
  • Redução de despesas quando ultrapassado o limite de gastos com pessoal imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Nesse caso os servidores que já adquiriram a estabilidade seriam os últimos a serem demitidos, depois dos comissionados e dos que estão em estágio probatório
  • Desempenho insuficiente: essa possibilidade de avaliações periódicas de desempenho e demissão baseada nos resultados é prevista desde 1998, mas nunca foi regulamentada e, por isso, não é aplicada

Na prática, significa que é muito mais difícil demitir um funcionário público do que um funcionário na iniciativa privada. Nem 1% dos servidores, até agora, foi demitido por se enquadrar em uma dessas definições, de acordo com Alexandre Rosa.

POR QUE SERVIDORES TÊM ESTABILIDADE?

A criação dessa garantia teria alguns motivos. O professor da Ufes explica que a estabilidade é uma forma de garantir uma autonomia dos funcionários públicos, em relação ao cenário político, para desempenhar suas funções sem a possibilidade de sofrer retaliações ou perseguições. Por exemplo, a estabilidade garante que um fiscal do Ibama ou um policial denuncie irregularidades de seus gestores, que são nomeados por líderes políticos, sem medo de ser demitido por isso.

A estabilidade em si, portanto, não seria um privilégio aos olhos do especialista em direito administrativo Diego Moraes. Seria, antes, "uma garantia de desempenho impessoal do serviço público", uma forma de "permitir que ele trabalhe sem sofrer pressão e influência política, para que não haja comprometimento, represália, consequência negativa."

Continuidade

Além disso, aponta Alexandre Rosa, existe ainda o aspecto da "memória institucional", ou seja, "mesmo que de quatro em quatro anos um novo governante sente na cadeira, há um aparato burocrático que se mantém." Esse seria um ponto importante, ressalta o professor, para dar continuidade às políticas públicas e boas práticas de gestão no Estado.

Essa continuidade administrativa, para a professora de gestão pública da UnB Sheila Tolentino Barbosa, é o ponto-chave. Ela sustenta que o que está em jogo, quando se discute a estabilidade do servidor, é a garantia de que não exista um "desmonte da administração pública a cada novo governo", o que, destaca, já aconteceu na História brasileira. 

"Tínhamos um contexto histórico e político em que a transição de governo promovia um desmonte dos serviços públicos, em especial dos postos-chave. Isso gera prejuízo de conhecimento e aprendizado, o que faz com que a administração, em vez de evoluir, fique estagnada. É essa a proteção prevista na Constituição, porque era comum essa ruptura na administração pública", assinala.

"Aposentadoria antecipada", na prática

Apesar de esses motivos apontarem para uma boa prestação de serviços, a realidade nem sempre é assim. Moraes pondera que, no atual cenário, a estabilidade acabou se tornando um privilégio para servidores que não atuam de forma adequada.

"A estabilidade, que foi concebida para ser uma garantia do serviço, passou a ser usada como um privilégio do servidor que não está disposto a trabalhar, não está vocacionado. No Brasil a aprovação do concurso passou a ser, para algumas carreiras, o ápice do mérito profissional e as pessoas estacionaram as carreiras dali pra frente, porque não se veem ameaçados, no bom sentido, não tem competição. Se você não usa corretamente os mecanismos, se não tem avaliação de desempenho, punição para quem não trabalha, eu acabo favorecendo servidores que não estão atuando bem", sustenta.

"Hoje a minha percepção é que muitas pessoas escolhem o serviço público como aposentadoria antecipada. Não todos, mas existe uma cultura de aposentadoria antecipada. Os cargos públicos são melhor remunerados do que a iniciativa privada, a remuneração já é um forte estímulo", afirma Julio Cesar Medeiros Ribeiro, especialista em Direito administrativo e professor do Centro Universitário do Espírito Santo - UNESC.

QUEM TEM ESTABILIDADE

Nem todos os funcionários públicos têm estabilidade, ressalta Sheila Tolentino. Apenas servidores estatutários, os concursados, conquistam o direito após três anos de estágio probatório. Contratados temporariamente, como professores DTs; celetistas (contratados com carteira de trabalho), como funcionários de estatais; e comissionados (de livre nomeação e exoneração) não gozam da garantia.

Professores efetivos, médicos, servidores que atuam em áreas administrativas, por exemplo, têm estabilidade, além de policiais civis, militares e auditores fiscais. Estes últimos três exemplos, no entanto, não devem ser afetados pela reforma, pois são cargos típicos de Estado.

AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO

Uma forma de melhorar a situação, para os especialistas, seria regulamentar o dispositivo constitucional que estabelece avaliações periódicas e demissão por desempenho insuficiente. O diretor do curso de Direito da UnB, Mamede Said Maia Filho, destaca que essa avaliação poderia eliminar os servidores que não atuam como o esperado e proteger os que precisam da estabilidade para a autonomia de suas funções.

"O que nós poderíamos ter são mecanismos de avaliação, requisitos e exigências. A estabilidade pode ser reavaliada sem ser tirada de ninguém", afirma. Critérios mais rígidos também poderiam ser estabelecidos para a avaliação pela qual todo concursado passa após três anos de atuação, o estágio probatório. Com uma avaliação mais enérgica, aponta o professor, nem todos os servidores conquistariam a garantia da estabilidade.

Desde que foi instituída, em 1998, a emenda que previa essa possibilidade não foi regulamentada. Na proposta encaminhada pelo Ministério da Economia no último dia 03, o tema é retomado e a pasta garante que a lei para regulamentar a medida está sendo elaborada.

Neste caso, se o projeto for aprovado pelo Congresso Nacional, as avaliações periódicas e a demissão por baixo desempenho poderão alcançar todos os servidores, inclusive os atuais.

PROPOSTA DO GOVERNO

A reforma administrativa proposta pelo governo de Jair Bolsonaro (sem partido) cria cinco tipos diferentes de servidores e garante a estabilidade apenas para um deles. No novo modelo, servidores de cargos típicos de Estado, como policiais e auditores fiscais, terão a estabilidade garantida após três anos de atuação.

Os demais, tanto os servidores de tempo indeterminado – que serão concursados – quanto os de tempo determinado e que ocupem cargos de chefia e assessoramento poderão ser demitidos, tanto nos casos já previstos em lei quanto em outras hipóteses.

Essas outras possibilidades e a lista de quais carreiras se encaixam como típicas de Estado, no entanto, não foram detalhadas neste primeiro momento e devem constar em um projeto de lei que será encaminhado à Câmara caso a PEC seja aprovada.

POR QUE A REFORMA NÃO INCLUI MEMBROS DE PODERES

Além de não alterar a realidade dos atuais servidores, a PEC encaminhada pelo governo não inclui membros de Poderes, como juízes, desembargadores, promotores e procuradores do Ministério Público e parlamentares, como deputados e senadores. Esses cargos de alto escalão não entram na proposta porque, constitucionalmente, um Poder não pode alterar a estrutura dos outros Poderes por iniciativa própria, ou seja, cada Poder, como o Judiciário e o Legislativo, precisaria propor as próprias mudanças.

Não inclusos, essa "elite do funcionalismo público" vai manter não só a estabilidade, mas também outros benefícios, como férias de acima de 30 dias e auxílios que complementam os salários.

COMO ESTÁ A PROPOSTA

O texto de proposta de Emenda à Constituição foi encaminhado pelo Ministério da Economia para a Câmara dos Deputados na semana passada. Agora, a PEC vai tramitar na Casa, passando por Comissões e sofrendo possíveis alterações dos parlamentares. Em seguida, o texto deve seguir para o Senado.

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