Publicado em 19 de dezembro de 2025 às 06:44
Quanto o governo deixa de arrecadar com renúncias fiscais que beneficiam principalmente a fatia mais rica da população?
Nas contas da Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Unafisco Nacional), em estudo inédito, esses valores devem chegar a R$ 618,4 bilhões em 2026 — ou quase quatro vezes o orçamento previsto para o Bolsa Família no próximo ano (R$ 158 bilhões).
As renúncias fiscais — também chamadas de gasto tributário na linguagem mais técnica — são valores que o governo deixa de arrecadar em impostos, ao conceder isenções, anistias, subsídios e benefícios tributários para setores econômicos, atividades ou grupos sociais específicos.
"Alguns benefícios são importantes", pondera Mauro Silva, presidente da Unafisco.
"Agora, nem todos. Se os benefícios fiscais concedidos não atingem certos objetivos — como a busca do pleno emprego, o desenvolvimento sustentável e a redução de desigualdades —, temos aí um problema. É justamente aí que surge a figura dos 'privilégios tributários'."
Em seu levantamento, a Unafisco considera como "privilégios tributários" os benefícios fiscais que não teriam uma contrapartida social comprovada por estudos técnicos, na visão da entidade sindical.
Porém, para além dos gastos tributários apontados anualmente pela Receita Federal em seu Demonstrativo dos Gastos Tributários (DGT), que acompanha o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), a Unafisco adota um conceito mais amplo, incluindo na sua conta outras três renúncias que considera relevantes:
Assim, a Unafisco estima que os gastos tributários chegarão a um total de R$ 903,3 bilhões em 2026.
Desse montante, a entidade considera que R$ 618,4 bilhões — ou 68% do gasto tributário total — seriam "privilégios tributários", ou seja, renúncias sem contrapartida comprovada para a sociedade.
Os dez maiores somam R$ 479,6 bilhões, ou 78% dos privilégios totais.
No topo da lista, a isenção de lucros e dividendos deixa de gerar R$ 146,1 bilhões ao cofres públicos, nas contas da entidade, já descontando R$ 32 bilhões que deverão passar a ser arrecadados quando a reforma do Imposto de Renda entrar em vigor, com a taxação dos dividendos em 10%.
Apesar de a reforma trazer o fim da isenção total, ela ainda taxa os dividendos abaixo de outras rendas, taxadas atualmente a um alíquota nominal entre 15% e 27,5%. Assim, na avaliação da Unafisco, lucros e dividendos seguem tendo benefício fiscal no Brasil e, por isso, entram na conta.
"Quando a União não inclui no gasto tributário a isenção para lucros e dividendos, isso retira do Legislativo uma oportunidade de debate", argumenta Silva.
"Eles não são informados o quanto essa isenção traz de prejuízo ao país. Sabemos que temos R$ 1 trilhão de dividendos distribuídos [anualmente no Brasil], e é preciso que isso faça parte desse debate entre Executivo e Legislativo na elaboração do Orçamento."
O segundo item de maior peso, nas contas da Unafisco, é a não instituição do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), com uma arrecadação potencial estimada em R$ 100,5 bilhões.
"Se trata de uma omissão do Legislativo", argumenta o presidente da Unafisco, lembrando da decisão recente do STF reconhecendo essa omissão — o Supremo, no entanto, não estabeleceu um prazo para que isso seja resolvido.
A taxação dos super-ricos foi uma das principais bandeiras do governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT) em seu terceiro mandato. Com esse objetivo, o governo propôs a reforma do Imposto de Renda (IR), aprovada em outubro pelo Congresso e sancionada por Lula em novembro.
A lei aprovada prevê a isenção de IR para quem ganha até R$ 5 mil e descontos para aqueles com renda de até R$ 7.350 mensais. Para compensar a perda de arrecadação, serão taxados em até 10% os contribuintes com renda acima de R$ 600 mil por ano, com a taxação de lucros e dividendos na fonte a 10%, para montantes acima de R$ 50 mil por mês pagos por uma mesma pessoa jurídica.
A reforma aprovada incide sobre a renda dos mais ricos, diferentemente do IGF, um imposto sobre o patrimônio, cuja eficiência é questionada por alguns economistas.
Lorreine Messias, pesquisadora do Núcleo de Pesquisas em Tributação do Insper, concorda que a isenção de lucros e dividendos e a não instituição do IGF podem ser consideradas como gastos tributários, como faz a Unafisco.
"Se eu entender que o conceito de gasto tributário é tudo aquilo que eu abro mão, que eu deixo de arrecadar, sim, me parece fazer sentido", diz a pesquisadora.
No entanto, ela avalia que não é porque o IGF está previsto na Constituição que ele seja necessariamente um bom imposto e que deva ser criado.
A pesquisadora fez uma revisão bibliográfica sobre países que adotaram o IGF. Ela constatou que a grande maioria dos países que adotaram essa forma de taxação sobre o patrimônio descontinuaram o tributo no início dos anos 1990.
Atualmente, apenas três países na Europa ainda taxam grandes fortunas: Noruega, Suíça e Espanha (mais especificamente a região da Catalunha). Na América Latina, a Colômbia é um exemplo de país que adota esse tipo de tributação.
Analisando essas experiências, a partir dos estudos publicados, a pesquisadora do Insper constatou que a arrecadação com esse tipo de imposto é baixa. Um dos motivos para isso, diz ela, é a alta elasticidade desse tipo imposto.
"Quando aumento um ponto percentual de alíquota desse tributo, eu perco muito em termos de arrecadação. Então, ele é um tributo muito sensível", diz Messias.
"Para cada ponto percentual que eu aumento, o contribuinte vai reagir, de maneiras lícitas e ilícitas. Ele vai esconder patrimônio, vai mandar [recursos] para fora [do país]. Licitamente, ele vai redirecionar esses recursos para ativos que não são tributados. Isso tudo foi visto [na literatura acadêmica]."
Além disso, diz a pesquisadora, a experiência mostra que a manutenção do imposto demanda um esforço muito grande por parte da administração tributária.
E que não há evidências de que, nos países que adotaram o IGF, o tributo tenha reduzido a desigualdade.
"Nossa Constituição foi elaborada há 37 anos. A literatura naquele período não tinha nem os recursos metodológicos, nem experiências suficientes para avaliar isso [os efeitos do IGF]", diz Messias.
"Então, era uma hipótese teórica que a adoção de tributos patrimoniais melhoraria a redistribuição de renda. Felizmente, a literatura econômica avançou. E o debate público precisa avançar. Não podemos continuar amarrados a uma mera previsão constitucional."
Mauro Silva, da Unafisco, reconhece que a adoção do IGF é polêmica e que há evidências contrárias à adoção do imposto.
Ele defende, porém, que adotá-lo seria uma questão de justiça tributária, mesmo que o tributo arrecade pouco. E diz que esse é um debate que precisa ser feito.
"O IGF está lá na Constituição, tem uma previsão constitucional. Então, esse debate precisa ser feito", defende o representante dos auditores fiscais.
Completam a lista da Unafisco de maiores "privilégios tributários" os efeitos indiretos dos programas de parcelamentos especiais de débitos tributários, como o Refis e o Pert.
Através desses programas, contribuintes com dívidas tributárias podiam regularizar suas obrigações sob condições especiais, como prazos longos, redução ou cancelamento de juros, anistia de crimes e até quitação dos débitos.
O governo realizou mais de 40 desses programas desde sua criação em 2000, com uma renúncia fiscal estimada pela Unafisco em R$ 176 bilhões somente até 2018 (60% da dívida original).
O problema é que a repetição desses programas fez com que os contribuintes passassem a contar com eles em seu planejamento tributário, deixando de pagar os impostos em dia, para pagar com atraso, com descontos vantajosos.
Embora desde 2020 o governo tenha mudado o critério para adesão a esses programas, passando a considerar o histórico fiscal do contribuinte, a Unafisco considera que os efeitos negativos continuam, com empresas ainda adiando o pagamento de impostos na expectativa da renegociação.
Assim, a entidade calcula um impacto de R$ 43,9 bilhões dos programas de parcelamentos especiais em valores não arrecadados em 2026.
Ainda na lista, a Unafisco inclui a parcela do Simples Nacional que beneficia empresas com faturamento acima de R$ 1,8 milhão, por avaliar que essas empresas não contribuem significativamente para a geração de empregos no país, como contribuem as empresas menores — que geram 75% dos empregos entre as empresas do Simples.
Esse benefício tributário deve consumir R$ 35,7 bilhões em 2026, estima a associação.
Atualmente, o Simples — um regime tributário simplificado idealizado para beneficiar micro e pequenas empresas — pode ser adotado por negócios com receita bruta de até R$ 4,8 milhões, um valor considerado muito alto por críticos ao modelo e que, segundo eles, desestimularia as empresas a saírem do regime especial.
Criada há quase 60 anos (em 1967), a Zona Franca de Manaus — parque industrial localizado na capital amazônica, beneficiado com incentivos fiscais e tarifas alfandegárias especiais — também está na lista e deve representar uma perda de arrecadação de R$ 35 bilhões para o governo em 2026.
"Políticas públicas devem ser transitórias por definição, sejam elas bem ou mal sucedidas, uma hora elas deveriam ser descontinuadas", diz Lorreine Messias, do Insper.
"A Zona Franca é um exemplo de política que está aí há 60 anos e não se faz uma avaliação séria dos benefícios."
A Unafisco ainda considera como um "privilégio fiscal" toda a parcela da desoneração da cesta básica que beneficia pessoas com capacidade contributiva, que a entidade considera que são todas aquelas que não são beneficiárias do Bolsa Família. O impacto disso no Orçamento é estimado em R$ 30,1 bilhões em 2026.
Do gasto tributário total de R$ 903,3 bilhões estimado para o próximo ano, a entidade considera que R$ 284,8 bilhões seriam gastos com "notória contrapartida social ou econômica".
No entanto, dentro desta conta estão, por exemplo, as deduções de gastos com saúde e educação no Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF).
A Unafisco argumenta que esses gastos não seriam "privilégios", "em virtude de sua relevância notória para a sociedade" e diante da falta de investimento público suficiente nessas áreas.
No entanto, essas são renúncias fiscais que notoriamente beneficiam a parcela mais rica da população, que é aquela que declara Imposto de Renda.
"Essa é uma das políticas que fazem com que a nossa tributação da renda seja mais regressiva, porque quem mais gasta com educação e saúde privadas são as famílias mais ricas", observa Lorraine Messias, do Insper.
"Então, isso é, sem dúvida, algo mal desenhado dentro do Imposto de Renda e que precisa ser revisto, e não é porque existem grupos que resistem, com capacidade de influência no nosso Parlamento."
Mauro Silva, da Unafisco, reconhece a crítica, mas novamente defende o debate.
"Se a política de saúde do país não atende como deveria a população, eu não posso dizer que essa dedução é privilégio. Agora, existe alguma parte disso que pode ser considerada privilégio? Esse é um debate que precisa ser feito."
O sindicalista, porém, concorda com a pesquisadora do Insper que os grupos de interesse com poder de pressão sobre o Congresso são hoje a maior barreira para rediscutir o gasto tributário.
Ele lembra que, em 2021, uma emenda constitucional foi aprovada instituindo regras transitórias para a redução dos benefícios tributários, determinado um limite de 2% do Produto Interno Bruto (PIB) para esses benefícios.
No entanto, alguns dos subsídios que mais oneram o Orçamento foram excluídos da conta para essa redução, entre eles, a dedução da cesta básica, os benefícios para entidades sem fins lucrativos, a Zona Franca de Manaus, o Simples e o Microempreendedor Individual (MEI).
"Há uma captura do Orçamento por alguns setores", diz Silva.
"No momento da discussão do Orçamento e na elaboração das leis, eles exercem grande pressão e protegem esses setores de qualquer redução [de benefícios]. Então é muito difícil [mudar isso], pela representatividade que esses grupos de interesse conseguem ter dentro do Congresso Nacional."
Gráfico por Laís Alegretti e Caroline Souza, da equipe de jornalismo visual da BBC News Brasil
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