Publicado em 11 de junho de 2025 às 14:39
Enquanto governo e Congresso tentam chegar a algum acordo sobre o decreto presidencial que aumentou o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), o ministro da Fazenda, Fernando Haddad, apresentou um pacote de medidas como alternativas à alta do tributo. Entre elas, algumas que também já causaram reação entre os possíveis atingidos:
O governo propôs ainda, em anúncio feito no domingo (8/6), alterar o decreto do IOF instituído em maio, reduzindo o imposto sobre crédito para empresas e planos de previdência privada do tipo VGBL, entre outras mudanças, mas ainda não foram apresentados detalhes sobre essa redução.
Após o anúncio, a XP Investimentos estimou que o conjunto de novas medidas apresentadas pelo governo pode gerar uma arrecadação de R$ 5 bilhões este ano e de R$ 26,9 bilhões em 2026.
Já para o IOF, antes das mudanças propostas, a arrecadação estimada pelo governo era de R$ 19,1 bilhões em 2025 e R$ 38,2 bilhões em 2026. Com o recuo, a estimativa de arrecadação cai a um terço do previsto antes, afirmou Haddad.
O anúncio, no entanto, foi seguido por fortes críticas de economistas e parlamentares, que ressaltam a incapacidade do governo de reduzir despesas, optando por fazer o ajuste fiscal principalmente através do aumento da carga tributária.
Além disso, agentes do mercado financeiro e os setores econômicos afetados avaliam que a taxação de títulos atualmente isentos pode reduzir a atratividade desses investimentos.
Isso tornaria mais cara a captação de recursos pelo setor imobiliário e agrícola, argumentam, o que pode resultar em aumento de preços dos imóveis e alimentos.
Haddad, por sua vez, diz que a taxação dos títulos incentivados corrige distorções no sistema de crédito e permite recalibrar o decreto do IOF.
Já o ministro do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar, Paulo Teixeira, descartou impacto da medida nos preços de produtos nacionais.
"Quem financia sua safra nas LCA [Letras de Crédito do Agronegócio] é exportador. Não creio que vá afetar a política de preços de produtos no Brasil", disse Teixeira, em entrevista à EBC na quarta (10/6).
Mas faz sentido acabar com a isenção de impostos para títulos imobiliários e do agronegócio isentos há mais de 20 anos, como as Letras de Crédito Imobiliário (LCIs) e as Letras de Crédito do Agronegócio (LCA)? E qual foi a motivação para a criação dessa isenção no passado?
Entenda em 8 pontos a polêmica e os argumentos de especialistas a favor e contra essa taxação.
As LCIs e LCAs são títulos de renda fixa — investimentos em que a remuneração é conhecida ou pode ser calculada com antecedência — criados para captar recursos para projetos do setor imobiliário e do agronegócio, respectivamente.
Atualmente, as LCIs e LCAs são isentas de IR na pessoa física, o que significa que todo o rendimento desses títulos é líquido.
Já investimentos como CDBs, letras financeiras (LFs), Recibos de Depósito Bancário (RDBs), fundos DI e outros títulos de renda fixa atualmente seguem a tabela regressiva de IR, com alíquotas que variam de 15% a 22,5%, dependendo do prazo de aplicação.
As letras de crédito são títulos emitidos por instituições financeiras e podem ser adquiridos pelos investidores através de bancos ou corretoras de investimentos.
Quem investe em um desses papéis empresta dinheiro à instituição, que então destina os recursos aos projetos indicados no nome e descrição do ativo.
O retorno destes títulos ao investidor pode estar atrelado a um índice de referência, como o IPCA (Índice de Preços ao Consumidor Amplo, a inflação oficial do país) ou o CDI (Certificado de Depósito Interbancário, taxa de referência para investimentos de renda fixa, em geral com valor próximo à Selic). Há ainda opções com rentabilidade prefixada (por exemplo, 8% ao ano).
As LCIs e LCAs possuem sempre um prazo, após o qual é possível resgatar o investimento. Tentar resgatar o dinheiro antes da validade pode acarretar em perdas.
Essas aplicações são garantidas pelo Fundo Garantidor de Crédito (FGC). Isso significa que, caso a instituição financeira emissora enfrente problemas como falência, intervenção ou liquidação extrajudicial, o FGC garante o reembolso ao investidor, até o limite de R$ 250 mil.
Por conta disso, esses são investimentos considerados bastante seguros.
Eles costumam ser uma opção principalmente para investidores pessoa física, de perfil mais conservador — aqueles que toleram pouco risco em suas aplicações.
Mas, por ser um pouco mais complexo calcular o retorno desses investimentos do que o de outros ativos de renda fixa mais simples, como a poupança, Tesouro Direto e CDBs (Certificados de Depósito Bancário), eles costumam ser uma opção para investidores de renda um pouco mais alta, afirma Michael Viriato, assessor de investimentos e sócio fundador da Casa do Investidor.
Segundo a Associação Brasileira das Entidades dos Mercados Financeiro e de Capitais (Anbima), as LCAs somavam um estoque de R$ 560 bilhões em abril deste ano, e as LCIs, de R$ 455 bilhões.
A título de comparação, os investimentos em Tesouro Direto somavam estoque de R$ 170,9 bilhões em abril, e o estoque de CDBs era de R$ 2,53 trilhões naquele mês.
As LCIs e LCAs foram criadas por lei em 2004, durante o primeiro governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT), com o objetivo de incentivar os setores imobiliário e agrícola brasileiros.
Para Manoel Pires, coordenador do Observatório de Política Fiscal do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV/Ibre), há três "ingredientes" principais por trás da criação desses títulos incentivados há mais de 20 anos atrás.
O primeiro deles é o ambiente de juros historicamente altos no Brasil. "Muitas vezes, os setores pediam isenção fiscal como uma forma de compensar as taxas de juros muito altas, que elevam o custo de captação das empresas", diz Pires.
Um segundo ponto é que esses títulos foram criados sob a justificativa de fomentar setores considerados socialmente importantes.
"No caso do agro, há a questão do preço dos alimentos, então entra na lógica de isentar produtos ligados a esse setor", afirma. "Já no caso imobiliário, é uma forma de baratear o custo de financiamento de construções, tornando elas mais baratas e acessíveis para a população."
Por fim, um terceiro "ingrediente" dessa receita, segundo o economista, é o lobby.
Pires observa que o agro, especialmente, tem uma forte representatividade junto ao Congresso, o que resulta em uma grande quantidade de estímulos e políticas públicas de apoio ao setor, incluindo todo um arcabouço tributário e condições de financiamento especiais para a atividade.
A proposta do governo prevê a aplicação de uma alíquota de Imposto de Renda de 5% sobre ativos de crédito imobiliário e do agronegócio, eliminado a isenção atualmente vigente.
A alteração deve abranger todos os papéis atualmente isentos, incluindo:
Também devem ser impactadas as debêntures incentivadas de infraestrutura.
A revogação da isenção deve ser feita por meio de lei ordinária ou medida provisória a ser aprovada pelo Congresso. Se aprovada, a mudança só deve passar a valer a partir de 2026, respeitando o princípio da anterioridade anual previsto na legislação tributária brasileira.
Além dessas mudanças, o governo deve propor o texto que será encaminhada ao Congresso uma unificação da alíquota de Imposto de Renda (IR) que será cobrada sobre aplicações financeiras.
A proposta é que haja uma cobrança única de 17,5%, ao invés da tabela atualmente vigente que varia de 15% a 22,5%, dependendo do prazo de resgate. Com a alíquota mais baixa de 5%, os títulos incentivados ficam de fora dessa unificação.
O ministro da Fazenda argumentou que o fim da isenção para títulos incentivados corrige distorções no sistema de crédito.
"É uma medida que corrige distorções no sistema de crédito, na cobrança de impostos de rendimentos sobre títulos", disse Haddad no domingo (8/6).
"O que essa medida provisória vai nos permitir? Recalibrar o decreto do IOF [Imposto sobre Operações Financeiras], fazendo com que sua dimensão regulatória seja o foco da nova versão, e possamos reduzir as alíquotas previstas no decreto original, que vai ser reformado conjuntamente."
Haddad destacou que, apesar do fim da isenção, os títulos incentivados — como LCIs, LCAs, CRIs e CRAs, entre outros — vão continuar de certa forma a contar com incentivos tributários.
Isso porque a alíquota de 5% de IR que deverá incidir sobre esses ativos será menor do que os 17,5% que serão cobrados de outros investimentos.
"Eles [esses títulos] continuarão a manter uma distância grande em relação aos títulos públicos em geral [em termos de taxação], mas não permanecerão mais isentos, porque estão criando uma distorção no mercado de crédito no Brasil, inclusive com dificuldades para o Tesouro Nacional."
Na segunda-feira, no entanto, o presidente da Câmara dos Deputados, Hugo Motta (Republicanos-PB), disse que não há compromisso do Legislativo com a aprovação da medida provisória alternativa ao decreto que elevou o IOF.
Na quarta, Motta sinalizou novamente que o projeto deve enfrentar resistência no Congresso.
"Apresentar ao setor produtivo qualquer solução que venha trazer aumento de impostos sem o governo apresentar o mínimo de dever de casa do ponto de vista do corte de gastos não será bem aceito pelo setor produtivo nem pelo Congresso", disse o presidente da Câmara.
Manoel Pires, do Ibre/FGV, observa que o ideal na tributação financeira seria que todos os produtos tivessem carga tributária igual, evitando distorções — ou seja, que ativos financeiros se tornem mais ou menos atrativos devido à carga maior ou menor de impostos.
"Como a poupança é muito suscetível à tributação, qualquer distorção tributária acaba movendo muito a alocação de recursos da economia", explica Pires.
Ele pondera, porém, que na prática a realidade é outra, e mesmo países desenvolvidos têm diferenças na tributação de títulos.
"Em países da OCDE [Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico], por exemplo, é comum ter um sistema distinto para tributação de imóveis, ou para a Previdência", exemplifica.
No caso das letras de crédito ou ativos que captam recursos para a produção em geral, Pires diz que o normal nos países desenvolvidos é tributar com uma alíquota fixa, que varia de 15% a 20%.
No Brasil, o economista observa que há muito tempo se discute a redução do incentivo fiscal para ativos financeiros, porque isso cria uma distorção grande no mercado — como apontou Haddad, ao defender a proposta do governo.
Além disso, observa Pires, uma parte importante do benefício fiscal é apropriada pelos intermediários financeiros — os bancos, corretoras e distribuidoras de títulos e valores mobiliários que emitem os títulos de LCI e LCA.
"A instituição financeira se apropria de uma parte relevante dessa isenção e não passa a redução de custo para a ponta, que seria o objetivo de baratear esse recurso", diz o economista.
Michael Viriato, da Casa do Investidor, explica como isso se dá na prática.
Hoje, para uma LCA ser atrativa, ela precisa remunerar a cerca de 85% do CDI, para ser equivalente a um CDB que remunere a 100% do CDI — isso porque, como o investidor não paga 15% de IR na LCA, os dois ativos têm remuneração líquida equivalente.
Para o investidor, a remuneração é a mesma, mas para o banco, cujo produto é o dinheiro, é melhor remunerar a 85% do CDI do que a 100%, explica Viriato.
Pires observa que o patamar de tributação proposto pelo governo para os títulos incentivados, de 5% — ante 17,5% para os demais ativos financeiros — ainda mantém a disparidade entre ativos.
"Provavelmente, esse patamar reduzido é porque o governo não quis comprar uma briga grande com esse tema. É algo que está sendo proposto há muito tempo, e que ninguém consegue fazer avançar."
Como em outros setores da economia, benefícios fiscais que são criados para gerar um estímulo temporário a setores específicos se perpetuam no tempo e se tornam algo permanente e muito difícil de reverter no Congresso, diante da força dos lobbies.
"O setor que quer manter o benefício fiscal dele vai sempre argumentar que isso vai ter um impacto negativo no mercado que ele atua, por isso essa discussão tem dificuldade de avançar."
Se a medida é defendida por especialistas em questões tributárias e fiscais, ela é criticada por agentes do mercado financeiro e pelos setores afetados.
"Essas aplicações são amplamente utilizadas por investidores conservadores, e seu apelo está diretamente ligado à isenção de imposto de renda. Qualquer mudança nesse regime pode gerar uma barreira emocional no investidor, que tende a recuar diante da percepção de perda de vantagem competitiva", afirma Sidney Lima, analista da Ouro Preto Investimentos.
Além disso, diz o analista, LCIs e LCAs são instrumentos de financiamento direto para setores estratégicos como o agronegócio e a construção civil, motores do emprego e do PIB. Elevar o custo de captação para esses setores pode comprometer a oferta de crédito, encarecer projetos e, em última instância, frear a atividade econômica, argumenta.
"Mesmo que o objetivo fiscal do governo seja nobre, é preciso cuidado para não minar a base produtiva do país", diz Lima. "O risco é comprometer a confiança do investidor e afetar justamente os setores que têm sustentado o crescimento econômico em meio a um cenário fiscal desafiador."
Segundo nota técnica produzida pela CBIC, Abrainc, Secovi-SP, SindusCon-SP e AELO – entidades ligadas ao setor imobiliário —, a alíquota proposta de 5% sobre as LCIs pode elevar a taxa de financiamento habitacional em até 0,7 ponto percentual, impactando diretamente o valor das parcelas e reduzindo a base de famílias elegíveis para o crédito habitacional.
"Estamos falando de um setor que responde por 13% dos empregos formais no Brasil e que movimenta 97 atividades econômicas", destacou Renato Correia, presidente da Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC).
"Qualquer medida que restrinja o acesso ao crédito habitacional ameaça a capacidade de compra da população e a arrecadação pública, já que o setor representa 9% da arrecadação de impostos no país", acrescentou o executivo.
A Associação Brasileira do Agronegócio (Abag) afirmou em nota que "a medida, se confirmada, deve comprometer uma das principais fontes de financiamento privado a um dos maiores setores da economia brasileira – que representa um quarto do PIB e 26% dos empregos".
Economistas destacam ainda que é improvável que a proposta do governo passe no Congresso.
"Entramos em uma conversa na qual ninguém se entende: faz sentido uma aproximação tributária maior entre as diversas fontes de financiamento, mas falta entendimento do governo do que se precisa fazer para baixar a taxa de juros estrutural, o que permitira um custo de financiamento geral menor para todos os setores", afirma Sergio Vale, economista-chefe da MB Associados, em relatório.
"Como o governo tem insistido em focar na arrecadação e deixar de lado qualquer medida na estrutura de gastos, o risco é grande de o Congresso não aceitar essas medidas."
Apesar das queixas dos setores afetados e dos agentes do mercado financeiro, Michael Viriato, da Casa do Investidor, avalia que os investimentos em LCIs e LCAs continuarão atrativos.
A diferença é que esses títulos terão agora que oferecer um retorno maior, para compensar a taxação de 5%.
Se antes uma LCI precisava remunerar a 85% do CDI, para ser equivalente a um CDB que remunerasse a 100%, agora a letra de crédito precisará remunerar a 90%.
"Isso é um custo a mais de captação para o banco", observa Viriato. "E esse custo a mais, não tenha dúvida, vai ser repassado para o crédito originário que dá lastro a esse LCI. Então o custo a mais não vai recair sobre o investidor que aplica na LCI, mas sobre quem pega o crédito."
Para Viriato, pode haver um período de ajuste no mercado de investimentos, porque os investidores estão acostumados a fazer seus cálculos de retorno considerando a isenção de impostos. Mas, se a remuneração for ajustada — como deve acontecer —, a atratividade dos títulos continua.
Além disso, para os bancos, continua sendo mais interessante remunerar o investidor a 90% do CDI numa LCI ou LCA, do que a 100% do CDI num CDB, observa Viriato.
Por exemplo, se um investidor aplica R$ 1.000 e o CDI está a 10% ao ano, depois de um ano, esse investidor recebe do banco de volta R$ 1.090 se investe numa LCI que remunera a 90% do CDI e R$ 1.100 se investe num CDB que remunere a 100% do CDI.
Com 5% de imposto sobre o retorno na LCA e 15% no CDB, o investidor recebe os mesmos R$ 85 de retorno líquido, mas num caso o banco pagou R$ 90 de retorno e no outro R$ 100.
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