Entre 1775 e 1783, as treze colônias na América do Norte travaram uma guerra de independência contra a Coroa inglesa, impulsionadas, entre outros fatores, pela resistência a impostos e decisões impostos por um Parlamento no qual não possuíam representação.
Vencida a guerra, os recém-criados Estados Unidos organizaram-se sob os Artigos da Confederação, um arranjo que preservava ampla autonomia dos Estados e atribuía poderes bastante limitados ao governo central.
A fragilidade desse modelo logo se tornou evidente. A dificuldade de financiar o governo e o exército, coordenar interesses divergentes e estabelecer uma política nacional minimamente uniforme levou representantes dos estados a se reunirem na Filadélfia, em 1787, inicialmente para revisar os Artigos da Confederação.
Da convenção nasceu uma nova Constituição. Em lugar do arranjo confederativo, criou-se uma estrutura federal dotada de poderes efetivos, entre eles o de legislar, regular o comércio e instituir tributos, inserida em uma complexa divisão de competências entre Legislativo, Executivo e Judiciário.
James Madison, delegado da Virgínia, chegou à Filadélfia com ideias relativamente amadurecidas sobre a necessidade de fortalecer o governo central e teve participação decisiva nos debates que moldaram o novo sistema.
Encerrada a convenção, uniu-se a Alexander Hamilton e John Jay na publicação, sob o pseudônimo coletivo Publius, de uma série de artigos destinados a defender a ratificação da Constituição. Esses textos, posteriormente reunidos sob o nome de The Federalist Papers, tornaram-se uma das mais importantes referências da teoria constitucional moderna.
No Federalista nº 51, Madison enfrentou uma questão situada no centro do projeto constitucional americano. A experiência dos Artigos da Confederação revelara as dificuldades de um governo incapaz de cumprir adequadamente suas funções. A experiência colonial, por sua vez, demonstrara os riscos associados ao exercício de um poder suficientemente forte para impor suas decisões. A Constituição precisava combinar capacidade de governo e contenção do poder.
A resposta de Madison começa por uma observação conhecida: os homens não são anjos. Pessoas possuem interesses próprios, disputam poder, cedem à ambição e agem de acordo com incentivos particulares. Uma sociedade, por essa razão, necessita de um governo capaz de estabelecer regras e fazê-las cumprir.
Os governantes são formados pela mesma natureza humana e, por esse motivo, existe a necessidade também de controle daqueles que exercem o poder estatal. Todo poder atribuído a uma pessoa ou instituição traz consigo a possibilidade de utilização em benefício próprio, de determinado grupo ou da própria estrutura que o exerce. É preciso que a estrutura do Estado seja pensada de modo a limitar esse poder.
Madison formulou uma solução institucional para esse problema. O sistema deveria utilizar as próprias inclinações humanas como instrumento de contenção, fazendo com que a ambição de um encontrasse resistência na ambição de outro, e vinculando os interesses pessoais de quem exerce determinada função à preservação das prerrogativas institucionais do cargo ocupado.
O Poder Executivo preserva suas competências diante do Legislativo. O Legislativo protege suas atribuições diante do Executivo. O Judiciário controla a compatibilidade dos atos estatais com a Constituição. Cada instituição encontra nas demais centros autônomos de poder capazes de oferecer resistência à expansão de suas competências.
A mesma ideia foi acolhida em nossa Constituição tardia de 1988. A República brasileira adotou um sistema que divide competências, estabelece procedimentos, distribui poder e permite que diferentes instituições controlem umas às outras, limitando o poder.
No Brasil, o Supremo Tribunal Federal ocupa posição particularmente relevante nessa arquitetura. Cabe ao Tribunal exercer a jurisdição constitucional e, em inúmeros conflitos, proferir a decisão jurisdicional definitiva sobre o alcance da Constituição.
A Constituição também lhe atribui competência originária para julgar determinadas autoridades, inclusive membros do Congresso Nacional, nas hipóteses constitucionalmente previstas.
Essa configuração conduz a uma questão institucional importante: quais mecanismos asseguram a responsabilidade da instância encarregada de controlar os demais Poderes?
O art. 52, II, da Constituição atribui privativamente ao Senado Federal a competência para processar e julgar ministros do Supremo Tribunal Federal nos crimes de responsabilidade. Trata-se de mecanismo extraordinário, reservado a hipóteses igualmente extraordinárias, cuja existência cumpre uma função estrutural no sistema de separação de poderes. A autoridade constitucional do Supremo convive, assim, com um mecanismo externo de responsabilidade confiado a outro Poder.
O desenho brasileiro apresenta, nesse ponto, uma peculiaridade. Os mesmos senadores aos quais a Constituição atribui competência para processar e julgar ministros do Supremo submetem-se, nas hipóteses constitucionalmente previstas, à jurisdição criminal do próprio Tribunal.
O art. 102, I, “b”, estabelece a competência originária do STF para o julgamento de membros do Congresso Nacional nas infrações penais comuns, atualmente delimitada pela jurisprudência às situações relacionadas ao exercício da função parlamentar.
Forma-se, portanto, uma relação institucional recíproca. O Senado exerce competência de controle sobre ministros do Supremo em matéria de responsabilidade. O Supremo exerce jurisdição criminal sobre senadores nas hipóteses estabelecidas pela Constituição. Cada uma dessas instituições possui, em determinadas circunstâncias, autoridade sobre integrantes da outra.
Por qual motivo, então, esse sistema parece não funcionar adequadamente no Brasil, tendo o Senado falhado em limitar poderes e afastar abusos praticados pelo Supremo Tribunal Federal?
A existência formal de uma competência de controle representa apenas uma dimensão do desenho institucional. Sua efetividade depende também das condições concretas para que a instituição controladora exerça suas atribuições com autonomia.
Madison acertou ao prever que as autoridades não seriam anjos e agiriam de acordo com suas ambições pessoais. O que não previu foi a hipótese de essas ambições, em vez de se oporem e se conterem mutuamente, passarem a convergir deleteriamente.
O freio que Madison desenhou para conter o poder absoluto só funciona enquanto cada ambição mantém sobre a outra uma ameaça implícita e saudável de agir diante do abuso alheio, um antagonismo equilibrado em que nenhuma das partes pode contar com a complacência da outra.
No Brasil, essa relação se inverteu, e em vez da ameaça de correção mútua, instalou-se a legítima expectativa do acobertamento, de uma instituição em face da outra, na expectativa de igual reciprocidade
